研究|《行政復議法》即將施行,行政機關(guān)和行政相對方要注意的十點(diǎn)變化
2023-12-27
張鴿

2023年9月1日,第十四屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第五次會(huì )議修訂通過(guò)《中華人民共和國行政復議法》(下稱(chēng)“新《行政復議法》”),自2024年1月1日起施行。本次是1999年《行政復議法》頒布實(shí)施24年后的首次全面的修訂。在2023年的歲末,期待新修訂的《中華人民共和國行政復議法》的施行,本文將就行政機關(guān)和行政相對方要注意的十點(diǎn)變化展開(kāi)論述。



目 錄

一、修訂背景和意義

二、解讀十點(diǎn)變化

(一)擴大行政復議范圍

(二)擴大行政復議前置范圍

(三)確立了行政復議調解制度

(四)完善行政復議審理程序,增設簡(jiǎn)易程序

(五)完善行政復議審理程序,進(jìn)一步規范普通程序

(六)完善行政復議附帶審查制度

(七)允許申請人復制案卷材料

(八)健全行政復議證據規則

(九)強化行政復議決定的執行監督力度

(十)優(yōu)化行政復議管轄體制

三、結語(yǔ)




01

修訂背景和意義

在行政糾紛解決機制中,作為與訴訟、信訪(fǎng)并行的“三駕馬車(chē)”之一,行政復議制度更加“方便、快捷、成本低廉”,理應成為行政相對人首選的救濟途徑。然而“自1999年至2021年,全國各級行政復議機關(guān)共辦理行政復議案件295.3萬(wàn)件,平均每年辦理13.4萬(wàn)件。1999年至2017年,全國各級人民法院受理一審行政案件337.8萬(wàn)件,平均每年受理15.3萬(wàn)件,國家信訪(fǎng)局2019年至2021年受理信訪(fǎng)案件2010萬(wàn)件,平均每年受理670萬(wàn)件?!?sup style="margin: 0px; padding: 0px; outline: 0px; max-width: 100%; box-sizing: border-box; font-family: 微軟雅黑, "Microsoft YaHei"; overflow-wrap: break-word !important;">1從數據上可知,行政復議程序作為化解行政爭議“主渠道”的作用和地位遠未得到充分發(fā)揮。

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全國人大常委會(huì )法工委行政法室主任梁鷹回答記者提問(wèn)時(shí),談到了本次修訂《行政復議法》的意義:“修訂行政復議法,強化行政復議吸納和化解行政爭議的能力,發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用,對于創(chuàng )新有效預防和化解社會(huì )矛盾體制,完善多元化糾紛解決機制,提升社會(huì )治理效能具有十分重要的意義。修訂行政復議法,構建統一、科學(xué)的行政復議體制,完善規范、高效的行政復議工作機制,充分發(fā)揮行政復議監督依法行政的制度目標,是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化,深入推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì )一體建設的有力法治保障?!?sup style="margin: 0px; padding: 0px; outline: 0px; max-width: 100%; box-sizing: border-box; font-family: 微軟雅黑, "Microsoft YaHei"; overflow-wrap: break-word !important;">2

02

解讀十點(diǎn)變化

(一)擴大行政復議范圍


新《行政復議法》擴大了行政復議的受案范圍,增加下列情形:一是對行政機關(guān)作出的賠償決定或者不予賠償決定不服;二是對行政機關(guān)作出的不予受理工傷認定申請決定或者工傷認定結論不服;三是認為行政機關(guān)不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等行政協(xié)議;四是認為行政機關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中侵犯其合法權益。

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行政機關(guān):行政復議范圍的擴大,對行政機關(guān)來(lái)說(shuō)意味著(zhù)工作量的激增和工作內容的新挑戰。建議行政復議機構要盡快組建匹配未來(lái)工作量的行政復議審查團隊,加強內部業(yè)務(wù)培訓以提高工作人員的專(zhuān)業(yè)知識,同時(shí)建立完善的案件管理系統,便于內部學(xué)習同時(shí)避免“同案不同審”。

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行政相對方:新《行政復議法》在第十一條規定了行政復議的受理范圍,同時(shí)也在第十二條規定了行政復議的負面清單,有助于行政相對方了解行政復議的范圍,拓展了行政相對方的維權渠道。

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法條鏈接:新《行政復議法》第十一條和第十二條

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(二)擴大行政復議前置范圍


新《行政復議法》第二十三條明確了五種復議前置的案件。對復議前置案件,應先申請復議,不服后方能起訴。除了自然資源確權案件復議前置是對原有規定的延續,本次修訂另外新增了四種情形作為復議前置的范圍,分別是當場(chǎng)作出的行政處罰決定不服、認為行政機關(guān)不履行法定職責、申請政府信息公開(kāi)行政機關(guān)不予公開(kāi)及法律、行政法規規定應當先向行政復議機關(guān)申請行政復議的其他情形。

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行政機關(guān):對法定復議前置的案件,行政機關(guān)在2024年1月1日以后作出相應的行政行為時(shí),應當告知公民、法人或者其他組織先向行政復議機關(guān)申請行政復議。如執法機關(guān)當場(chǎng)作出的《行政處罰決定書(shū)》、《行政機關(guān)履職答復書(shū)》以及以“不予公開(kāi)”答復的《信息公開(kāi)答復告知書(shū)》,在行政訴訟和行政復議的權利告知部分要及時(shí)進(jìn)行更新。預計2024年開(kāi)始,有關(guān)信息公開(kāi)案件及履責類(lèi)案件的復議收案量將可能會(huì )大幅增長(cháng),目前各行政復議局從事行政復議審理工作的人員數量和審理人員的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗方面是否能滿(mǎn)足新的《行政復議法》的要求,是政府亟待解決的一個(gè)課題。

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行政相對方:對于復議前置的案件,行政相對方維權時(shí),應當先申請行政復議程序,再去人民法院?jiǎn)?dòng)行政訴訟立案程序。

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筆者有兩處疑問(wèn):1、對于申請政府信息公開(kāi)行政機關(guān)“不予公開(kāi)”的案件,實(shí)行復議前置,此處的“不予公開(kāi)”如何理解?是指狹義的“不予公開(kāi)”答復,如《中華人民共和國政府信息公開(kāi)條例》的第14、15和16條所規定的以國家秘密等、內部事務(wù)信息、過(guò)程性信息、行政執法案卷信息及涉及對第三方合法權益造成損害的政府信息等理由不予公開(kāi)的答復,還是是指廣義的未向申請人依申請公開(kāi)或主動(dòng)公開(kāi)其申請的材料之外的的所有類(lèi)型的信息公開(kāi)答復。2、對于部分公開(kāi)部分不公開(kāi)的信息公開(kāi)答復類(lèi)型,是否需要復議前置。上述問(wèn)題,建議相關(guān)部門(mén)予以明確。

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法條鏈接:新《行政復議法》第二十三條

  

(三)確立了行政復議調解制度

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《行政復議法實(shí)施條例》第五十條規定了自由裁量和行政賠償行政補償案件可以適用調解,而新的《行政復議法》第五條規定,行政復議機關(guān)辦理行政復議案件,可以進(jìn)行調解。行政復議調解制度全面推行。新《行政復議法》同時(shí)也明確了調解應當遵循的原則,即合法、自愿原則、不損害國家利益、社會(huì )公共利益和他人合法權益原則及不違反法律、法規的強制性規定原則。

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行政機關(guān):長(cháng)期以來(lái),由于許多行政爭議未實(shí)質(zhì)性化解,行政訴訟面臨“案結事不了”、“程序空轉”、涉訴信訪(fǎng)突出等問(wèn)題,群眾反映強烈。因此,近年來(lái)無(wú)論是法院還是行政復議機構,都較為重視案件的調解和矛盾的實(shí)質(zhì)化解。

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行政相對方:如果可以在行政復議階段,調解機制被有效調動(dòng),在合法、自愿的基礎上,充分讓申請人和被申請人表達案件背后的真實(shí)訴求,利用行政復議的快捷和成本低廉的優(yōu)點(diǎn),可早日解決糾紛減少訴累。

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法條鏈接:新《行政復議法》第五條

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(四)完善行政復議審理程序,增設簡(jiǎn)易程序

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新的《行政復議法》增設了簡(jiǎn)易程序,適用對象為:對事實(shí)清楚、權利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的當場(chǎng)作出行政行為案件、警告、通報批評案件、涉案金額為3000元以下案件、政府信息公開(kāi)案件以及各方當事人同意適用簡(jiǎn)易程序審理的案件。復議機關(guān)應當自受理之日起30日內作出復議決定,且可以采取書(shū)面審理。

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簡(jiǎn)易程序,對一些關(guān)系明確爭議不大或者涉案金額較小的案件,從制度方面設計了繁簡(jiǎn)分流程序,將行政復議程序類(lèi)型化,有利于高效快捷地化解此類(lèi)行政爭議。

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行政機關(guān):適用簡(jiǎn)易程序審理的行政復議案件,行政復議機構應當自注意受理期限、行政復議申請書(shū)副本發(fā)送期限以及30日的審理期等法定期限,避免程序超期違法。


行政相對人:當事人可利用簡(jiǎn)易程序速決(受理之日起30日內作出復議決定)的特點(diǎn),主動(dòng)協(xié)商選擇行政復議簡(jiǎn)易程序,早日化解矛盾和糾紛。

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法條鏈接:新《行政復議法》第五十三條、第五十四條

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(五)完善行政復議審理程序,進(jìn)一步規范普通程序

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司法部行政復議與應訴局局長(cháng)周院生在《認真貫徹實(shí)施新修訂的行政復議法全面提升新時(shí)代行政復議工作水平》一文中寫(xiě)道“建立健全普通程序中的聽(tīng)取意見(jiàn)、聽(tīng)證等審理程序,將傳統的“書(shū)面審理”轉化為“開(kāi)門(mén)辦案”,使公平正義對于人民群眾而言更加可見(jiàn)、可感、可享”3。普通程序的重大變化如下:

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1、普通程序應當聽(tīng)取當事人的意見(jiàn)


現行《行政復議法》規定,行政復議原則上采取書(shū)面審查方式,必要時(shí)可以聽(tīng)取各方意見(jiàn)。新《行政復議法》第四十九條規定,適用普通程序審理的復議案件,應當當面或者通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、電話(huà)等方式聽(tīng)取當事人的意見(jiàn),因當事人原因不能聽(tīng)取的,方可書(shū)面審理。

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行政機關(guān):行政復議程序之所以經(jīng)常被吐糟的很重要的原因之一是原有程序原則上以書(shū)面審為主,不少行政復議機關(guān)沒(méi)有很好的聽(tīng)取申請人的意見(jiàn),對案件的審查很難從實(shí)質(zhì)上化解爭議和矛盾。隨著(zhù)新《行政復議法》對調解程序的全面推行,聽(tīng)取當事人的意見(jiàn)成為了必要。從2024年1月1日起,聽(tīng)取當事人的意見(jiàn)成為行政復議案件辦理程序中的法定程序(簡(jiǎn)易程序除外),行政復議機關(guān)應盡量避免未聽(tīng)取當事人意見(jiàn)而導致行政復議程序違法情況的出現。

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行政相對方:新《行政復議法》既推行調解程序又引入聽(tīng)取當事人的意見(jiàn)作為法定程序,對申請行政復議的行政相對方,均是利好。

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法條鏈接:新《行政復議法》第四十九條

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2、增加聽(tīng)證程序


新《行政復議法》明確,審理重大、疑難、復雜案件,行政復議機構應當組織聽(tīng)證。行政復議機構認為有必要聽(tīng)證,或者申請人請求聽(tīng)證的,行政復議機構可以組織聽(tīng)證。

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行政機關(guān):行政復議機構要注意審理重大、疑難、復雜的行政復議案件時(shí),對當事人的聽(tīng)證權的告知和組織聽(tīng)證會(huì )的各項程序的規范性。同時(shí),建議相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步明確適用聽(tīng)證的“重大、疑難、復雜案件”的標準。

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行政相對方:當事人可及時(shí)申請聽(tīng)證。如果利用好聽(tīng)證程序,又多了一次與行政機關(guān)溝通的機會(huì )。

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法條鏈接:新《行政復議法》第五十條

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3、確立咨詢(xún)型行政復議委員會(huì )制度

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新《行政復議法》規定,縣級以上各級人民政府應當建立相關(guān)政府部門(mén)、專(zhuān)家、學(xué)者等參與的行政復議委員會(huì ),對于案情重大、疑難、復雜;專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強;本法第二十四條第二款規定的行政復議案件以及行政復議機構認為有必要的案件,應當提請行政復議委員會(huì )提出咨詢(xún)意見(jiàn)。提請行政復議委員會(huì )提出咨詢(xún)意見(jiàn)的行政復議案件,行政復議機關(guān)應當將咨詢(xún)意見(jiàn)作為作出行政復議決定的重要參考依據。

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行政機關(guān):行政復議機構要盡快組建自己的行政復議委員會(huì )作為自己的“智囊”,對于新的《復議法》第五十二條規定的四種情形的案件,提請行政復議委員會(huì )提出咨詢(xún)意見(jiàn)成為了法定程序。

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行政相對方:當事人在訴訟程序中,假如提起了撤銷(xiāo)行政復議機關(guān)作出的行政復議決定時(shí)(涉及上述第五十二條規定的四種情形的案件),也可以重點(diǎn)審查案件是否提請行政復議委員會(huì )提出咨詢(xún)意見(jiàn),并將咨詢(xún)意見(jiàn)作為作出行政復議決定的重要參考依據。

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法條鏈接:新《行政復議法》第五十二條、第六十一條

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(六)完善行政復議附帶審查制度

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行政復議附帶審查,是指當事人在申請行政復議的同時(shí),可以對行政行為所依據的規范性文件提出附帶審查申請?,F行《行政復議法》第7條主要規定了行政復議附帶審查的文件的范圍,對提起附帶審查規范性文件的程序及行政復議機關(guān)的審查程序缺乏實(shí)操性規定。新《行政復議法》在第四章設置“政復議附帶審查”專(zhuān)節,完善了行政復議附帶審查規范性文件的具體程序。

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行政機關(guān):在制發(fā)規范性文件時(shí),要更加謹慎。根據《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》要嚴格制發(fā)程序,必須嚴格依照法定程序制發(fā),重要的行政規范性文件要嚴格執行評估論證、公開(kāi)征求意見(jiàn)、合法性審核、集體審議決定、向社會(huì )公開(kāi)發(fā)布等程序。如果制發(fā)該規范性文件被列為區級的重大行政決策事項,還要遵守《上海市重大行政決策程序規定》等文件的相關(guān)要求。

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行政相對方:當事人在申請行政復議的同時(shí),可以同時(shí)對行政行為所依據的法定范圍的規范性文件提出附帶審查,又多了一個(gè)抓手。

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法條鏈接:新《行政復議法》第十三條、第五十六、第五十七和第五十八條

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(七)允許申請人復制案卷材料

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新的《行政復議法》第四十七條規定,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私或者可能危及國家安全、公共安全、社會(huì )穩定的情形外,申請人、第三人及其委托代理人可以按照規定查閱、復制被申請人提出的書(shū)面答復、作出行政行為的證據、依據和其他有關(guān)材料,行政復議機構應當同意。

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雖然相對現行《行政復議法》,僅僅增加了“復制”二字,但對申請人來(lái)說(shuō),意義非常,值得肯定。實(shí)踐中,有些行政復議機關(guān)只允許申請人眼看、手抄有關(guān)證據材料,而不允許復制,導致申請人對證據材料無(wú)法掌握進(jìn)而影響維權。允許申請人復制證據材料,有利于申請人更快更全了解案件事實(shí),發(fā)揮行政復議制度便民為民的制度優(yōu)勢。

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行政機關(guān):法律規定,申請人可以按照規定查閱、復制被申請人提出的書(shū)面答復、作出行政行為的證據、依據和其他有關(guān)材料,行政復議機構應當同意。對于行政機關(guān)來(lái)說(shuō),便民了申請人,當然會(huì )增加一些的工作量和成本。期待行政復議機構后續設置的“可以按照規定”的門(mén)檻兒不要過(guò)高,真正發(fā)揮行政復議制度的優(yōu)勢。

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行政相對方:對于行政復議申請人和代理律師來(lái)說(shuō),如果行政復議卷宗可以復制制度確實(shí)落實(shí)的話(huà),是重大利好,在行政復議階段就可以獲取到案卷的全部卷宗,對于行政復議案件維權起到了至關(guān)重要的作用,而且還可以為后續行政訴訟提供更為翔實(shí)的案件資料。


法條鏈接:新《行政復議法》第四十七條

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(八)健全行政復議證據規則

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新的《行政復議法》第四十三條到第四十六條增加了行政復議證據規定,明確了行政復議的證據類(lèi)型;規定了申請人、被申請人的舉證責任;增加了行政復議機關(guān)的調查取證權;對行政復議機構工作人員調查取證的相關(guān)要求也作出明確規定。

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行政機關(guān):法律賦予了行政復議機關(guān)的調查權,但相應的配套是否到位也直接影響了辦案的效率。如配備調查證據的公務(wù)車(chē)輛、合理的辦案津貼、制定取證經(jīng)費及差旅報銷(xiāo)的流程及等。

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行政相對方:利用好行政復議機關(guān)的調查取證程序,在無(wú)法取得證據時(shí),可以積極申請行政復議機關(guān)的調查取證,或可為行政復議申請獲取有利證據。

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法條鏈接:新《行政復議法》第四十三條-第四十六條

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(九)強化行政復議決定的執行監督力度

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新《行政復議法》,在強化行政復議決定的執行監督力度方面可圈可點(diǎn),主要由如下幾方面:

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1、對于被申請人不履行或者無(wú)正當理由拖延履行行政復議決定書(shū)、調解書(shū)、意見(jiàn)書(shū)的行為,規定了相應法律責任。

2、對于申請人、第三人逾期不起訴又不履行行政復議決定書(shū)、調解書(shū)等法律文書(shū)時(shí),根據不同的決定類(lèi)型,分別由有關(guān)機關(guān)強制執行。

3、增設復議決定書(shū)的公開(kāi)和抄告制度。新的《行政復議法》規定,按照國家有關(guān)規定將行政復議決定書(shū)向社會(huì )公開(kāi)。縣級以上地方各級人民政府辦理以本級人民政府工作部門(mén)為被申請人的行政復議案件,應當將發(fā)生法律效力的行政復議決定書(shū)、意見(jiàn)書(shū)同時(shí)抄告被申請人的上一級主管部門(mén)。

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行政機關(guān):法律法規上關(guān)于行政復議決定的執行監督力度的加大,無(wú)疑給行政機關(guān)的履職提出了更高的要求。無(wú)論對行政復議機構來(lái)說(shuō)還是各個(gè)政府及委辦局來(lái)說(shuō),在履職的透明性、行政復議的上級監督制度方面,新《行政復議法》給出了答案。

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行政相對方:行政復議決定書(shū)后續如果向社會(huì )公開(kāi),對于行政相對方提起行政復議申請,可以起到很好的指導作用。

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法條鏈接:新《行政復議法》第七十七、第七十八、第七十九和第八十三條

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(十)優(yōu)化行政復議管轄體制

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《行政復議法》修訂前,行政復議體制改革已先行?,F行的《行政復議法》規定,對縣級以上地方政府工作部門(mén)的行政行為不服,可以向該部門(mén)的本級人民政府或向上一級主管部門(mén)申請行政復議。同級政府與上級職能部門(mén)均承擔復議職責,不利于復議審查標準的統一,客觀(guān)上造成了“同案不同審”的局面。

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2020年2月5日,中央全面依法治國委員會(huì )第三次會(huì )議通過(guò)了《行政復議體制改革方案》,其主要目標是將各部門(mén)復議職權整合到本級政府行政復議機構,推動(dòng)“案統一管”“案統一辦”。除實(shí)行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)、稅務(wù)和國家安全機關(guān)外,縣級以上一級人民政府,均由本級人民政府統一行使行政復議職責。大多數省份陸陸續續已改革到位。本次修法,也是從法律層面確認了行政復議管轄體制即由縣級以上地方人民政府統一行使,同時(shí)保留實(shí)行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)、稅務(wù)和國家安全機關(guān)的特殊情形,相應調整國務(wù)院部門(mén)的管轄權限,并對有關(guān)派出機構作出靈活規定。

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行政機關(guān):自2024年1月1日起,行政機關(guān)的各類(lèi)履職答復、行政處罰決定告知文書(shū)以及信息公開(kāi)答復告知文書(shū),要注意核檢告知的行政復議機關(guān)是否準確。

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行政相對方:行政相對方維權時(shí),也注意向正確的復議機關(guān)提起復議,以免維權超法定期限。

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法條鏈接:新《行政復議法》第二十四、第二十七條和第二十八條

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此外,新《行政復議法》對行政復議的決定方式進(jìn)行了大幅修改,將變更決定、撤銷(xiāo)決定和確認違法決定的適用規則進(jìn)行明確細化,在行政復議渠道的便民化方面也做了不少修訂,由于篇幅所限,在此不再展開(kāi)。

03

結 語(yǔ)

希望在新《行政復議法》拉動(dòng)下,行政復議制度可以和訴訟、信訪(fǎng)三駕馬車(chē)并駕齊驅,真正發(fā)揮解決行政爭議“主渠道”的作用,這需要社會(huì )各界的努力。


注釋?zhuān)?br/>

1:《姜明安 | 建構和完善兼具解紛、救濟和監督優(yōu)勢的行政復議制度》(來(lái)源:《法學(xué)雜志》2023年第4期“專(zhuān)題:行政復議法的完善)


2:《全國人大常委會(huì )法工委行政法室主任梁鷹解讀《行政復議法》修訂》(來(lái)源:人民法院報微信公眾號)


3:司法部行政復議與應訴局局長(cháng)周院生:《認真貫徹實(shí)施新修訂的行政復議法 全面提升新時(shí)代行政復議工作水平》


參考文獻:

1:自然資源部法規司司長(cháng) 魏莉華:《新<行政復議法>的十大亮點(diǎn)》


2:司法部行政復議與應訴局局長(cháng)周院生:《認真貫徹實(shí)施新修訂的行政復議法 全面提升新時(shí)代行政復議工作水平》


3:《全國人大常委會(huì )法工委行政法室主任梁鷹解讀《行政復議法》修訂》(來(lái)源:人民法院報微信公眾號)


4:《人民法院報:新修訂的行政復議法有哪些特點(diǎn)和亮點(diǎn)?》